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《安徽省城市公共汽车客运管理条例》解读
省道路运输管理局  晏少鹤
(2016年4月28日)


 
    按照会议安排,下面我就《安徽省城市公共汽车客运管理条例》作解读,并就“优先发展公共交通示范城市”创建工作提几点建议。
    一、《条例》的相关制度和主要内容。
    《条例》共设总则、规划与建设、经营许可、运营管理、保障与监督、法律责任、附则等7章,共48条。
   (一)关于《条例》的适用范围。
    《条例》的名称从立法初期的《城市公共交通管理条例》变更为现在《安徽省城市公共汽车客运管理条例》,使得《条例》的适用范围更加明晰。
    1.《条例》适用于城市公共汽车客运,即传统意义上的公交,不包括地铁、轻轨。对于轨道交通,《条例》第四十七条第二款规定“设区的市可以制定城市轨道交通管理办法”,可以是省辖市人民政府制定政府规章,也可以是人大制定地方性法规。目前,我省16个省辖市已经全部获得地方立法授权。
    2.关于城乡公交一体化,按照《条例》第四十七条第一款的授权,可以参照执行本条例有关城市公共汽车客运的规定,具体管理办法由省辖市人政府制定。
    3.关于城际公交(即公共汽车客运跨城市运营)。按照《条例》第四十七条第三款的规定,由市县人民政府共同商定运营方式和管理模式。
    4.公交企业接受学校委托提供校车服务的,不适用于本《条例》,应当按照国务院《校车安全管理条例》的相关规定执行。
   (二)关于公交定位与责任主体。
    《条例》总则建立了政府为主体,部门主管,各相关部门协同配合的工作机制。
    1.《条例》第三条明确规定城市公交是公益性事业。第四条规定,城市人民政府是城市公共汽车管理的责任主体。同时在第五章保障与监督这一章中,设定了城市人民政府在发展公共交通的政策支持、资金保障、安全监管、考核评价等方面的具体责任条款。
    2.管理责任主体。按照《条例》第五条规定,县级以上交通运输主管部门是城市公交的主管部门,授权其所属的运管局(处、所)具体实施城市公交管理工作,明确了道路运输管理机构在城市公共汽车客运管理方面的执法主体资格。
   (三)关于公共交通规划。
    科学编制城市公共交通规划,是保障城市优先发展公共交通的前提。
    1.编制主体和依据。按照《条例》第六条第一款规定,由各市县交通运输主管部门会同相关部门,依据城市总体规划编制,由本级人民政府批准。
    2.保障多种运输方式的有效衔接。《条例》第六条规定,规划应当根据经济社会发展需要,科学规划线网布局,优化重要交通节点设置和方便换乘,加强与轨道交通、个体机动化交通以及慢行系统的协调,促进内外交通便利衔接和城乡公交一体化发展。
    3.编制的其他具体内容和要求,《条例》未作具体规定。主要是交通运输部已于2014年印发了《城市公共交通规划编制指南》,《条例》不宜重复规定。各地应按照指南的要求,在总结城市公共交通发展现状、研判发展形势、分析公众出行需求的基础上,确定发展战略、发展目标、发展任务和保障措施,立足于实现城市公共交通资源的优化配置,提升城市公共交通服务能力和服务水平,保障公众基本出行需求。在充分论证,广泛征求社会意见的基础上,编制公共交通规划。
   (四)关于公共交通建设。
    1.优先保障公交用地,按照《条例》第七条的规定,城市公交服务设施用地符合《划拨用地目录》的,应当予以划拔;规划用地纳入城市用地规划,不得侵占或者擅自改变用途;同时从节约用地的角度出发,鼓励公交用地的综合开发,收益用于设施建设和弥补运营亏损。
    2.规定公交服务设施建设“四同步”。按照《条例》第六条的规定,新区开发、旧城改造、大型住宅区及其他公共设施建设时,政府应当按照公交配建标准配套建设公交服务设施,与主体工程同步设计、同步建设、同步竣工、同步交付使用。
    3.公交优先通行和站点线网优化。《条例》第八条规定了公交专用道和优先通行信号系统建设、调整和管控,保障公交路权优先。要求道路运输管理机构适时组织客流调查和线路普查,优化线网布局和运营调度,以提升公交运行效率。
    同时,《条例》第十到十一条还对服务设施的管理维护、站点通行保护、站点的命名等作出了具体规定。
   (五)关于经营权的授予。
    《条例》明确以特许经营方式授予城市公共汽车客运经营权。
    1.许可主体和方式。按照《条例》第十五条的规定,许可主体是所在地市县道路运输管理机构(不包括市辖区,省辖市所设的区一级道路运输管理机构,不是公共汽车客运经营权的许可主体);许可方式是以服务质量为主要条件的招标、竞争性谈判等竞争方式,以及以前种方式无法确定条件下的直接授予方式。《条例》立足于城市公交的公益性定位,同时吸取公交发展教训,禁止经营权有偿使用、转让和变相转让,确保公交事业的健康发展。
    2.许可条件。《条例》第十二条至第十四条,从经营企业、运营车辆和驾驶员三个方面作了规定。
    3.运营协议。《条例》第十六条规定了运营协议制度,规定经营者取得城市公交经营权后,还应当与道路运输管理机构签订运营协议,并要求将经营期限、发车间隔、线路站点等内容写入运营协议中。
    4.期满延续。《条例》第十七条规定了经营期满需要延续经营的,由运管机构根据本《条例》第三十六条设定的服务质量考核制度所实施的考核结果和企业安全生产情况作为决定延续的主要依据。
    5.特别说明。对于已经从事城市公共汽车客运经营活动的企业,道路运输管理机构要依照《条例》关于城市公共汽车客运经营权的规定,抓紧完善、补充特许经营程序。
   (六)关于运营管理。
    1.运营线路、站点和时间。在《条例》的第十八条至十九条中,一是规定了严格按照规定的线路、站点和时间运营,同时以设置公交站牌等方式公开发布以利公众知晓。二是需要调整时,应报经道路运输管理机构同意后,提前十日向社会公告。三是因市政建设、大型活动等临时变更的,由公安交警部门会同运管机构与经营企业协调确定调整方案,并由运营企业提前十日向社会公告。紧急情况下临时调整的也应及时公告。
    2.价格与免费。《条例》第二十条至二十一条规定,公交票价实行政府定价,定价的原则是综合考虑社会承受能力、企业运营成本和供求状况来确定,并依法举行听证。免费范围基本维持了原有规定。其中特别说明的是立法中对老年人免费乘车年龄设定为65岁还是70岁争议较大,《条例》仍规定为70岁以上,一是与我省《实施<老年人权益保障法>办法》保持一致,二是主要考虑少数地方政策性亏损补贴不到位以致经营企业无法承受。《条例》同时规定“设区的市、县(市)人民政府规定免费乘车的其他老年人”,以便于具备条件的地区,扩大免费乘车政策范围,实施惠民政策。
    3.运营服务。《条例》第二十二条、第二十六条共设置有十五项条文规定,来规范企业和从业人员的运营服务。第二十七条则是规定了乘客乘车应当遵守的规范。
    4.安全生产。《条例》第二十三条至二十四条,对经营企业安全生产、应急处置作出明确规定,压实公交经营企业落实安全生产主体责任。
同时,《条例》第二十五条还对公交从业人员的劳动保障作出了相应的规定。
   (七)关于保障与监督。
    1.智能公交。《条例》第二十八条规定了地方政府应当推进信息技术在公交运营管理中的应用。主要包括公众服务、智能调度、安全应急、移动支付等方面。各地还应当通过掌上公交APP、车载WIFI、微信、微博等方式、途径发布线路变化及车辆动态信息,引导群众方便、快捷乘坐公交出行,改善乘客的公共汽车乘车体验。
    2.节能减排。《条例》第二十九条具体规定了政府应加大投入,更新使用新能源车辆,促进公交运营低碳、环保。按照国家规定,2016年至2019年,我省公交新增及更换的公交车中新能源车辆的占比要分别达到35%、45%、55%、65%。这是硬性规定,如果完不成指标,将扣减我省公交燃油补贴,各地一定要以条例宣贯为契机,争取政府支持,加快推进新能源车的使用。
    3.财政支持。《条例》第三十条规定了成本规制制度,要求市县政府制定财政补贴的具体办法,将政策性亏损全额纳入财政保障,对经营性亏损给予财政补贴,解决公交补贴无法可依,无章可循的状况,以利于公交经营企业的可持续发展。
    4.政府责任履行。《条例》第三十一条规定了公交发展水平绩效评价制度。省级人民政府对市级人民政府进行绩效评价,市级人民政府对县级人民政府进行绩效评价,评价结果向社会公布,并作为政府对所属相关部门、上级政府对下级政府考核的内容。以促进政府主体责任、交通部门主管责任和其他部门履职责任的落实。
    5.安全监管。《条例》第三十二条至三十四条,分别对市县政府、交通、公安等部门的安全生产监督责任做出了明确规定。
    6.服务质量考核。《条例》第三十六条规定了公交经营企业服务质量考核制度,运管机构应定期实施考核,考核结果作为发放政府补贴、公交经营权延续和退出的重要依据。以此调动经营企业的积极性,提供优质服务。
    7.权益保护。《条例》第三十七条就投诉举报作出了规定,以便于接受社会公众的的监督,保障乘客的合法权益。
   (八)关于法律责任。
    在法律责任部分,对违反禁止性规定的行为设置了以下六类罚则:
    1.破坏公共汽车客运服务设施或者妨碍城市公共汽车客运站点使用的行为;
    2.违反公共汽车客运经营权的相关规定所实施的擅自经营、擅自转让、不按规定组织运营等违法行为;
    3.城市公共汽车客运经营企业不符合规定的经营服务行为;
    4.公共汽车驾驶员、乘务员的不规范服务行为;
    5.乘客的扰乱乘车秩序、危及公交运营安全的行为;
    6.国家机关工作人员在实施日常监督管理工作中的违法行为。
    二、以创建公交示范城市为抓手,全面贯彻《条例》
    《条例》实施和创建公交示范城市是今年我省公交发展的两件大事。《条例》的实施为公交示范城市创建工作提供了法律保障,公交示范城市创建工作将有力推进《条例》的全面贯彻实施,这两项工作相互促进,将有力的落实公交优先发展战略,促进我省公交事业的又好又快发展。
   (一)高度重视创建工作。
    “优先发展公共交通示范城市”创建是2016年省政府重点工作,是道路运输“十三五”重点任务,省厅高度重视,协调省财政厅设立专项引导资金予以补助,每个省辖市4000万、每个县城1000万,“十三五”期拟补助6.6亿元。2016年1.1亿元省补资金已拨付。各级交通运输部门要高度重视,主动向当地政府汇报,协调协同各职能部门,积极开展“优先发展公共交通示范城市”创建活动。
   (二)抓紧修改完善申报材料
    4月18日,省厅确定铜陵市、马鞍山市、六安市、宿州市、阜阳市、芜湖县、天长市、舒城县、庐江县、广德县共10个市、县列入首批创建“优先发展公共交通示范城市”名单。按照省厅要求,我局印发了《关于“优先发展公共交通示范城市”创建工作有关事项的通知》(皖运公共【2016】28号),就当前创建工作进行了布置。请首批创建城市按照专家评审意见,抓紧修改完善申报材料,经城市人民政府同意后,于5月3日前报送。申报材料将作为省厅与各市县所签订共建协议的附件,作为省厅对创建工作考核的主要依据。申报材料修改完善后,省厅将与城市人民政府签订《共建省级“优先发展公共交通示范城市”合作框架协议》。
   (三)积极争创“优先发展公共交通示范城市”。
    一是已经申报而未列入首批创建的城市,我局已将相关意见进行了书面反馈,希望你们进一步完善材料,补齐短板,夯实基础,力争进入下一批创建城市。
    二是尚未申报的城市,要积极主动向人民政府汇报,争取多部门合力,出台有关促进公交发展政策,夯实公交发展基础,尽快开展“优先发展公共交通示范城市”申报和创建工作。
    三是从列入首批创建的县城名单来看,由于基础条件较差等多种原因,皖北地区所属县城尚属空白。按照区域协调发展的要求,我们希望皖北地区积极创造条件,开展公共示范城市创建工作。一要主动向政府汇报,取得支持。二要尽快编制公共交通发扎规划。三要建立城市优先发展公共交通政策和资金保障机制。四要大力提升城市客运一体化发展水平。我局争取下半年在开展一次城乡客运一体化发展水平评价。还有半年的时间,只要努力,完全可以上一个台阶努力达到申报条件。
    我的解读至此结束,谢谢大家!

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